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堅持錯峰生產政策 經濟與環保雙豐收——水泥錯峰生產政策的創新與實踐
- 分類：群團動態
- 作者：李琛
- 來源：數字水泥網
- 發布時間：2020-03-23 15:39
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【概要描述】我國是世界上最大的水泥制造國和消費國。改革開放以來，中國水泥工業持續創新發展，由大變強，整體生產工藝技術和能效環保指標國際領先，形成了產品品種齊全、成套裝備制造國產化、工程建設配套完善的產業鏈，中國建材集團與海螺集團兩家主營水泥業務的企業進入世界500強。
堅持錯峰生產政策 經濟與環保雙豐收——水泥錯峰生產政策的創新與實踐
【概要描述】我國是世界上最大的水泥制造國和消費國。改革開放以來，中國水泥工業持續創新發展，由大變強，整體生產工藝技術和能效環保指標國際領先，形成了產品品種齊全、成套裝備制造國產化、工程建設配套完善的產業鏈，中國建材集團與海螺集團兩家主營水泥業務的企業進入世界500強。
- 分類：群團動態
- 作者：李琛
- 來源：數字水泥網
- 發布時間：2020-03-23 15:39
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詳情
我國是世界上最大的水泥制造國和消費國。改革開放以來，中國水泥工業持續創新發展，由大變強，整體生產工藝技術和能效環保指標國際領先，形成了產品品種齊全、成套裝備制造國產化、工程建設配套完善的產業鏈，中國建材集團與海螺集團兩家主營水泥業務的企業進入世界500強。
改革開放40余年來，中國水泥行業的快速發展，離不開企業自身的戰略規劃、技術工藝、裝備水平和管理制度的創新提升，但更重要的是在中國特色社會主義制度下，政府主管部門為支持水泥行業發展而持續推出的產業政策創新。從“大家辦建材”“低投資設計方案”到“淘汰立窯生產線”，從“重點支持60家企業投資新型干法生產技術”到“水泥錯峰生產”“產能減量置換建設水泥項目”，這推出的一系列產業政策，激發了市場主體活力，引領了水泥企業科技進步，促進了行業結構調整，今天取得的行業效益在很大程度上也來源于產業政策帶來的紅利。尤其是近幾年，在產能嚴重過剩的背景下，因業施策的水泥錯峰生產政策，有效化解了一部分產能嚴重過剩矛盾，推進了行業供給側結構性改革，強化了行業自律誠信，維護了供需動態平衡，帶來了行業效益穩增長。
今天我們有必要回顧錯峰生產政策的形成和發展，認清現階段和未來一段時間推行錯峰生產政策的重要性，以及對行業供給側結構性改革的現實意義，正確理解和處理好水泥錯峰生產政策執行與重污染天氣預警期間企業差異化績效分級管控措施之間的關系，這有助于我們堅定改革創新的決心，在水泥行業供給側結構性改革中堅持推行錯峰生產政策，確保行業經濟效益和環境保護雙豐收。
一、水泥錯峰生產政策的形成與發展
2014年全國兩會期間，18位政協委員聯名提交了《關于促進構建北方四省一區（黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北）水泥和采暖錯峰生產協調機制的提案》，提出在秋冬季采暖期間統一停止水泥窯熟料燒成工序的生產，與供暖鍋爐進行錯峰防止污染物排放疊加的建議。同年6月，張高麗副總理在經濟日報《經濟內參》第69、70、71期有關水泥錯峰生產報道上作出重要批示。2014年9月23日，新疆維吾爾自治區經濟和信息化委員會、環境保護廳，新疆生產建設兵團工業和信息化委員會、環境保護局聯合印發《關于實行水泥錯峰生產有關要求的通知》。10月23日，工信部原材料司、中國水泥協會、遼吉黑三省重點水泥企業相關負責人應邀參加了新疆地區錯峰生產啟動會。11月，在工信部支持下，中國水泥協會組織泛東北（遼吉黑內蒙）、泛華北（京津冀晉魯豫）地區相繼開始實施秋冬季采暖期水泥錯峰生產。苗圩部長在此后“關于水泥錯峰生產落實情況的報告”上批示，“此項工作很有意義，應予堅持”，隨后向馬凱副總理呈送了有關報告，得到國務院領導肯定。當年，由于水泥企業停止燃煤燃燒的窯爐煅燒工序錯峰生產，使得北方冬季燃煤污染進一步降低，整個北方地區水泥企業虧損面也顯著減少。
2015年11月13日，國家工信部、環保部聯合印發《關于在北方采暖地區全面試行冬季水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原函〔2015〕542號），至此，由北方地區水泥企業因為產能嚴重過剩而根據市場規律從供給側端自發主動停窯減排的自律行為，首次在政府部門的指導下以水泥錯峰生產的工作形式全面展開。2015年西北地區（陜甘青寧）水泥企業全面跟進錯峰生產，中國水泥協會在工信部的業務指導下，發揮協會作用，配套制訂了泛東北地區、泛華北地區《水泥企業錯峰停窯自律公約》。當年水泥行業實現利潤329.7億元。
2016年5月18日，國務院辦公廳《關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）明確提出將“推進錯峰生產”作為壓減產能過剩的重要手段加以實施。文件要求“在采暖地區的采暖期全面試行水泥熟料（含利用電石渣）錯峰生產，縮短水泥熟料裝置運轉時間，壓減采暖地區熟料產能，同時有效避免水泥熟料生產排放與取暖鍋爐排放疊加，減輕采暖期大氣污染。其他地區水泥熟料裝置在春節期間和酷暑伏天也應錯峰生產?！边@是國務院首次將錯峰生產作為建材行業產業政策予以支持鼓勵。同年10月25日，工信部聯合環保部發布了《關于進一步做好水泥錯峰生產的通知》（工信部聯原函〔2016〕351號），就落實國辦發〔2016〕34號文件精神，做好2016—2020年期間水泥錯峰生產進行部署，為未來五年錯峰生產工作常態化奠定了基礎。水泥行業實施錯峰生產、加強減量置換、加大環保督查和礦山治理同步推進，2016年水泥行業利潤上升到518億元。
2017年水泥錯峰生產工作進一步得到中央領導和京津冀大氣污染防治領導小組的肯定，明確寫入《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（環大氣〔2017〕29號）和《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2017〕110號），同時工信部辦公廳和環保部辦公廳印發了《關于“2+26”城市原材料行業2017—2018年秋冬季開展錯峰生產的通知》（工信廳聯原函〔2017〕602號）。2017年南方地區也推行水泥錯峰生產，當年行業實現利潤877億元。
2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護，堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出“重點區域采暖季節，對鋼鐵、焦化、建材、鑄造、電解鋁、化工等重點行業企業實施錯峰生產”。7月國務院《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》提出“重點區域實施秋冬季重點行業錯峰生產”，“實施差別化管理，要將錯峰生產方案細化到企業生產線、工序和設備，載入排污許可證”?！捌髽I未按期完成治理改造任務的，一并納入當地錯峰生產方案，實施停產。屬于《產業結構調整指導目錄》限制類的，要提高錯峰限產比例或實施停產?！?/div>
《京津冀及周邊地區 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2018〕100號）《汾渭平原2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（環大氣〔2018〕132號）《長三角地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動的方案》（環大氣〔2018〕140號）等文件，均明確要求各地因地制宜實施工業企業錯峰生產。2018年在全面推行錯峰生產的基礎上，國家對重污染天氣重點區域的環保督查行動更加嚴格，水泥行業停止窯爐煅燒和粉磨工序的天數明顯增加，供需關系得到極大改善，當年行業利潤超過1500億。2019年水泥市場需求同比增加5%，全行業利潤指標再上一個臺階，實現利潤1867億元。
期間中國水泥協會出臺了《關于全面推進水泥行業錯峰生產實施的指導意見》和《水泥行業錯峰生產工作實施細則》等文件，推行水泥行業自律。有的省市區協會經常性的組織錯峰生產工作總結會，摸索重污染天氣時按照城市統籌錯峰生產，既保障產品供給又應急減排。
二、錯峰生產政策的評估分析
第一，錯峰生產政策適用于水泥行業的屬性和特征。
從設備運行管理來說，水泥廠基本每年都要對水泥窯系統進行一次大檢修或改造，大修維護時間在一個月左右，而系統改造一般至少兩個月時間。錯峰生產期間可以安排窯系統維修改造工作。
從市場需求來說，北方地區冬季是傳統的淡季，水泥市場需求少，下游施工建設工程基本停滯，上游水泥生產也只能“貓冬”，南方地區春夏雨季和酷暑伏天是市場淡季。錯峰生產減少庫存其實是根據市場容量進行調整。
從供給側結構性改革來說，東北、西北、華北地區水泥熟料產能利用率均低于60%，新疆低于40%，錯峰生產停止水泥熟料生產3-4個月的時間能夠有效提高供給側端的產能利用率，對產品價格穩定、企業效益提升有利。水泥錯峰生產以來行業效益逐年提升就是一個印證。
實踐說明，錯峰生產政策尊重了市場規律和發展階段，是推進水泥行業供給側結構性改革的好政策，所有的水泥企業都從錯峰生產中得到了效益回報。
第二，水泥錯峰生產政策帶來了明顯的環境效益。
根據中國水泥協會承擔的國家“大氣重污染成因與治理攻關項目”子課題“關于重點地區水泥行業大氣污染治理及調控政策研究”調研結果顯示，在保障水泥市場正常供給下，北方地區在采暖期全面停止水泥窯爐燃煤煅燒工序，有效避免了水泥熟料生產與取暖鍋爐排放造成的大氣污染物疊加，2016年減排二氧化碳3.3億噸，二氧化硫1.15萬噸，氮氧化物42.8萬噸，顆粒物5792噸；2017年減排二氧化碳3.7億噸，二氧化硫1.28萬噸，氮氧化物47.5萬噸，顆粒物6423噸；2018年減排二氧化碳4.1億噸，二氧化硫1.41萬噸，氮氧化物52.3萬噸，顆粒物7073噸。2019年減排二氧化碳4.2億噸，二氧化硫1.50萬噸，氮氧化物53.5萬噸，顆粒物7081噸。初步統計，水泥錯峰生產減輕了全國工業制造業氮氧化物排放的2%，顆粒物3-5%，二氧化硫1%。
第三，錯峰生產政策是中國水泥發展史上產業政策創新的典范。這一產業政策在產能嚴重過剩形勢下彌補了市場缺陷，使得市場競爭更加有序。水泥企業轉變了傳統的經營觀念和方式，強化了行業自律誠信，冬季停窯減少水泥熟料庫存，并且降低了企業財務成本，起到了化解過剩產能的作用。
錯峰生產政策是水泥行業供給側結構性改革和打贏藍天保衛戰的雙贏產業政策，還需不斷地完善改進，加強與其他政策法規的銜接。
三、錯峰生產政策與重污染預警期間差異化績效分級管控的關系
錯峰生產是產業政策，在水泥熟料產能嚴重過剩地區要求企業壓減熟料產量，保持市場供需動態平衡，通過去庫存降成本，實現行業增效益穩增長。各地區停窯期限主要是依據水泥熟料產能利用率至少是80%這一合理區間來確定，主要是水泥熟料生產線參與錯峰生產。
差異化績效分級管控是環保政策，是防治污染的應急減排措施，通過制定標準和技術指南對企業污染防控水平劃分若干等級，在重污染天氣預警期間，不同等級的企業在生產和運輸方面有不同的限制要求，避免了“一刀切”的環境治理方式。管控的范圍不僅僅是水泥熟料生產線，還包括獨立水泥粉磨系統、礦渣粉和水泥制品生產企業。
如何理解和處理水泥錯峰生產與重污染天氣預警差異化績效分級管控的關系？
首先，北方地區秋冬季采暖期實施水泥熟料錯峰生產和重點地區實施差異化績效分級管控措施的效果是一致的，都減少了污染排放。只是在實施期限上，錯峰生產期限基本相對固定，可以提前調整生產計劃，差異化績效分級管控措施需要根據重污染天氣預警來實施，具有不確定性。
其次，錯峰生產與重污染天氣預警差異化績效分級管控都屬于“分級管理”。錯峰生產將水泥生產工序分為熟料生產和水泥粉磨加工兩段，錯峰生產只停止窯爐煅燒水泥熟料生產的工序，就是停窯。差異化績效分級管控是按照企業的環保水平來分等級劃定停產期限。錯峰生產基本上要求“一刀切”限產壓減產量，如同城市汽車限號行駛的措施一樣，簡單操作性強，監管便利。差異化績效分級管控需要分類管理，企業的環保等級是變化的，重污染天氣預警期限和時間也是不確定的，企業環保評級的專業性更強，操作要求更高，監管難度較大。再次，重污染天氣預警差異化績效分級管控是水泥錯峰生產的有益補充。錯峰生產要求水泥熟料生產線無論環保水平如何一律停產，這很難推動企業環保治理大幅度進步?？冃Х旨壒芸啬軌蚴沟铆h保水平等級不同的水泥熟料生產線和粉磨站獲得不同的停產期限，這有利于尤其是重點區域的水泥企業淘汰落后提標改造。
最后，應當使重污染天氣預警差異化績效分級管控與水泥錯峰生產相結合。建議有關部門在水泥錯峰生產與重污染天氣預警重疊期間，督促企業繼續執行更為嚴格的錯峰生產政策，企業在錯峰生產期間以外因重污染天氣預警而停產限產的天數，可在當年錯峰生產期限中予以扣除。
四、堅持錯峰生產是水泥行業供給側結構性改革的需要
我國水泥消費總量在“十三五”期間進入平臺期，水泥行業通過執行錯峰生產政策顯著提升了效益，為行業結構調整打下了良好的基礎。但是，有的地區并沒有完成國辦發〔2016〕34號文件“產能利用率回到合理區間”的任務。截止到2019年底，水泥熟料產能利用率低于70%的省市區有12個（天津、河北、山西、內蒙、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、青海、新疆），全國共有17個省市區水泥熟料產能利用率低于80%，東北地區水泥企業仍然面臨困境。
水泥行業去產能任務依然較為艱巨。2019年通過實施產能減量置換政策只壓減了604萬噸熟料產能，但是錯峰生產政策減少了3億噸左右的熟料產量，緩解了產能過剩矛盾。因此，對于水泥熟料產能利用率沒有回到合理區間的省份，應當繼續執行錯峰生產政策，加大淘汰落后產能的力度。
水泥錯峰生產，是有關部門激發市場活力發揮政府作用的政策創新，是推進行業供給側結構性改革的有力抓手。繼續執行和完善錯峰生產政策是水泥行業高質量發展的要求。行業協會要繼續發揮協調監督作用，配合政府組織水泥企業錯峰生產，強化行業自律誠信。實踐證明，一項好政策，只有政府堅持推，行業認真做，協會協調好，共同發力形成政策合力和長效機制，才能發揮最大效力。
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